Brexit : un roman européen

Le 1er février 2020, un nouveau chapitre s’est ouvert dans la relation tumultueuse entre le continent européen et le Royaume-Uni. Après 47 ans de vie commune, ce dernier est en effet (re)devenu un Etat tiers à l’Union européenne. Alors que les années 2000 avaient été marquées par l’intégration des anciens pays du Pacte de Varsovie, le Brexit constitue pour l’UE l’évènement géopolitique de la décennie 2010. Les négociations qui doivent définir la relation future entre Britanniques et Européens – et une partie de leur avenir – en sont d’autant plus cruciales.

Les négociations sur l’accord de retrait habilement menées par les Européens

Un premier accord, concernant le retrait en lui-même, a été trouvé en octobre 2019 puis approuvé en janvier 2020 par le Conseil européen et les Parlements britannique et européen. Les Britanniques ont le sentiment que cette phase des négociations leur a échappé, les Européens parvenant à imposer à la fois le séquençage du processus de sortie et à tenir leurs lignes rouges. L’UE a en effet obtenu l’essentiel des garanties qu’elle réclamait, que ce soit pour le règlement financier qui devrait fixer les engagements britanniques à 40 milliards d’euros, les droits des citoyens européens vivant au Royaume-Uni et la gestion de la question Nord-Irlandaise. Pour cette dernière, la solution retenue pour éviter une frontière terrestre en Irlande tout en assurant l’intégrité du Marché unique conduira de fait à la mise en place d’une frontière maritime entre les îles d’Irlande et de Grande Bretagne, où des contrôles douaniers seront organisés. Cette situation a créé un réel traumatisme à Belfast et pourrait être lourde de conséquences à l’avenir.

L’accord de retrait prévoit également jusqu’au 31 décembre 2020 une période de transition qui peut, avant le 1er juillet 2020, être prolongée de deux ans. Elle doit permettre de s’accorder sur la deuxième phase des négociations et définir les principes et les règles sur lesquels la future relation EU/RU reposera. Si le Gouvernement britannique a jusque-là balayé cette perspective, la crise sanitaire et économique provoquée par l’actuelle pandémie du coronavirus laisse imaginer un report. Comme un symbole, Boris Johnson, le Premier ministre britannique, et Michel Barnier, le négociateur en chef pour l’UE, ont tous les deux étés touchés par le virus et les négociations ont été suspendues pour quelques semaines. Si à la fin de la période de transition aucun accord n’est trouvé, les relations entre le Royaume-Uni et l’UE seront soumises aux règles de l’Organisation mondiale du commerce.

D’ici là, un inconfortable entre-deux politique et économique s’est mis en place : le Royaume-Uni conserve son accès au marché unique mais doit en échange respecter les décisions de la Cour de justice de l’Union européenne, contribuer au budget de l’UE et rester soumis à l’ensemble de l’acquis communautaire. Le tout en étant en dehors de l’ensemble de l’appareil politique et institutionnel européen. Pour un pays ayant fait de la reconquête de la souveraineté l’alpha et l’oméga de son projet politique, c’est un paradoxe d’être tenu par le droit européen tout en n’ayant plus aucun moyen de l’influencer, même pour une période limitée dans le temps.

Quelle relation future ?

Les institutions européennes souhaitent construire avec le Royaume-Uni un partenariat le plus approfondi possible. Les questions économiques sont bien évidement à l’agenda mais les enjeux en matière de sécurité, de défense, de coopération scientifique, judiciaire, etc. font également partie du projet européen. Sur le plan commercial, l’UE souhaite un accord de libre-échange de grande envergure « dans la mesure où il existe des garanties suffisantes pour assurer des conditions de concurrence équitables qui résisteront à l’épreuve du temps ». Particulièrement ciblées par les autorités européennes, les aides d’Etat, la politique de concurrence, ainsi que les normes sociales, sanitaires et environnementales. L’UE souhaite éviter tout « cherry picking » de la part du Royaume-Uni. Ce dernier sera un pays tiers : il n’aura pas à respecter les mêmes obligations qu’un membre de l’UE, et par conséquent, ne pourra bénéficier des mêmes droits et avantages qu’un Etat membre.

L’autonomie du processus décisionnel et du droit de l’UE, l’indivisibilité des quatre libertés (libre circulation des biens, capitaux, services, personnes), l’intégrité du Marché unique et de l’Union douanière, la stabilité financière de l’Union, la protection des consommateurs et des investisseurs, le respect de son régime et de ses normes de réglementation et de surveillance tout comme leur bonne application effective sont des questions également non négociables pour l’UE. A ces demandes, les Britanniques ont opposé leur volonté de se libérer de toute contrainte légale en évoquant les accords commerciaux existants avec le Japon ou le Canada, de bien moindre ampleur que celui proposé par les Européens.

En matière de services financiers les entreprises britanniques perdront les droits de passeport de l’UE. Par conséquent, des décisions d’équivalence sont envisageables mais les institutions européennes insistent sur le fait qu’elle « n’équivalent pas à la participation au Marché unique. » Les autorités européennes ont – jusqu’à présent – affirmé que les décisions d’octroi et de retrait des équivalences sont unilatérales et discrétionnaires, tout en précisant que UE déciderait sur la base d’une évaluation attendue pour le mois de juin et dont l’objectif sera de « protéger ses propres intérêts ». La supervision rigoureuse des équivalences accordées sera par ailleurs cruciale.

Une histoire à écrire

Le Brexit met au défi les fondements de l’UE et du Royaume-Uni. Sur un aspect inattendu, l’appartenance à l’UE est apparue comme le gage passé de l’intégrité territoriale de ce dernier. Alors que le mouvement indépendantiste écossais connait un important regain politique, l’accord de retrait, en éloignant Belfast de Londres, crédibilise la perspective d’une réunification à terme de l’ile irlandaise. Le projet de « Global Britain » repose quant à lui sur la multiplication d’accords de libre échange internationaux en dehors du giron de l’UE. N’est-il pas à rebours de la recherche de « souveraineté économique » aujourd’hui en vogue, qui pourrait conduire à une régionalisation renforcée des échanges, les « grands ensembles » cherchant chacun à renforcer leur autonomie ? Quelle souveraineté effective pour le Royaume-Uni une fois pleinement sorti de l’UE, sans levier d’influence politique avec le partenaire avec lequel il réalise 50% de ses échanges commerciaux ? Pourra-t-il peser à Washington et à Pékin et décrocher sans se renier des accords plus favorables que ceux offerts par l’appartenance au Marché unique ?

Michel Barnier rappelle à l’envi que le Brexit est une situation « perdante – perdante ». Voir partir la cinquième économie mondiale, la première place financière européenne, une puissance nucléaire détentrice d’un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies, constitue une perte économique, politique et géopolitique majeure pour l’UE. Sans compter la réalité d’un risque politique désormais crédible de « déconstruction » européenne. Les Etats membres de l’EU et le Royaume-Uni partagent une histoire riche et profonde, et les liens historiques, culturels, économiques, politiques ont été tissés au fil des siècles par-delà de la (jeune) construction européenne. Les négociateurs européens s’inscrivent dans une perspective de long terme et ne souhaitent pas que ces liens soient balayés par une négociation humiliante. Mais cela ne pourra pas être au détriment des intérêts de l’UE.

Ces questions existentielles et ces aspirations profondes doivent être interprétées au travers des lignes rouges avancées par Londres et Bruxelles. Par ailleurs, si les chemins européens et britanniques s’écartent momentanément, Douvres restera à moins de 35 km des côtes françaises : au-delà du temps politique, les destinées européenne et britannique semblent être en réalité irrémédiablement liées par la force de l’histoire, dans un monde où l’équilibre des puissances se recompose avec fracas.

LMD

Article publié dans la Lettre européenne de l’ASF (janvier – mars 2020)