10 ans après le début de la crise financière qui aura vu le système financier mondial au bord de l’effondrement, l’inquiétude quant à la garantie de la stabilité financière est à nouveau forte chez les régulateurs et superviseurs européens : le vote en faveur du Brexit et la présidence de Donald Trump sont en effet porteurs d’incertitudes en matière de coopération internationale et d’interprétation de la norme. Ces derniers mois ont d’ailleurs laissé entrevoir comment la réglementation financière pouvait être utilisée à des fins politiques, dans un camp comme dans un autre.
La coopération internationale en question
Le 10 février dernier, à Londres, Valdis Dombrovskis, le Vice-président de la Commission européenne en charge des services financiers, a prononcé un discours intitulé « préserver un système financier international solide », à forte connotation politique, démarche inhabituelle venant d’un représentant d’une institution généralement très prudente. Évoquant la crise initiée en 2007, le Commissaire letton a expliqué que le système financier était par essence international et que sa stabilité ne pouvait être assurée à l’échelle nationale, insistant sur le besoin de coopération entre les différentes juridictions pour le respect des standards internationaux.
Visant les administrations britannique et américaine, il a d’une part rappelé que les réglementations internationales, davantage contraignantes depuis la crise, n’avaient pas empêché la City de s’ériger en tant que centre financier le plus compétitif et le plus important du monde tout en soulignant d’autre part sa surprise d’entendre « un Président américain parler de mettre en pièce le Dodd Frank Act », la pierre angulaire de la régulation bancaire adoptée aux Etats Unis en 2010, conformément aux engagements internationaux. Le Commissaire a ainsi averti que l’Union Européenne continuerait à appliquer les standards internationaux mais que si ses partenaires venaient à ne plus respecter ces règles, l’UE n’hésiterait pas à remettre en cause les régimes d’équivalence et l’accès au marché unique dont ils peuvent bénéficier.
Il y a quelques semaines, le projet d’assouplissement réglementaire du système financier américain en cours s’est trouvé en contradiction avec l’intransigeance des Etats-Unis à l’occasion des négociations internationales visant à finaliser Bâle III. Point sensible, le niveau élevé des exigences planchers (« output floor ») souhaité par le Trésor américain pour les banques utilisant les modèles internes d’évaluation au risque, essentiellement utilisées par les banques européennes. Cette situation a poussé Olivier Guersent, Directeur General en charge des services financiers au sein de la Commission, à publiquement regretter l’ambivalence de l’administration américaine en matière de règlementation financière et à demander à ce que les Etats-Unis n’utilisent plus les forums de négociations internationaux comme d’une « arme réglementaire offensive dans le jeu concurrentiel ».
Brexit, concurrence et stabilité financière
La reprise en main du contrôle de l’élaboration de la loi et de réglementation britannique a constitué l’un des arguments phares des partisans du Brexit. Paradoxalement, Theresa May, la Première ministre britannique pourtant tenante d’une rupture claire des liens existants entre l’UE et la Grande-Bretagne, a annoncé que l’ensemble des directives, règlements, normes et autres standards européens seraient, au lendemain de la sortie effective de l’UE, immédiatement transposés en droit britannique via une « great repeal bill », afin d’éviter éviter une séparation trop brusque.
L’inquiétude des 27 autres Etats membres (UE-27) porte sur la divergence à terme des droits européen et britannique et à la mise en place au Royaume-Uni d’un éventuel « dumping réglementaire », évoqué par Philip Hammond, le chancelier de l’Echiquier. Lors de l’adoption des lignes directrices de négociations sur le Brexit le 29 avril dernier, ils ont donc clairement stipulé que, si l’accord de libre-échange souhaité par les Britanniques aboutissait, celui-ci devrait « assurer des conditions équitables […] et comprendre, à cet égard, des garanties, contre les avantages compétitifs indus du fait, notamment, de mesures de pratiques fiscales, sociales, environnementale et touchant à la réglementation ».
Dans ce document, une unique phrase traite des services financiers où seuls les enjeux de stabilité financière et de l’application du régime de réglementation et de supervision de l’UE sont évoqués. Ceci est révélateur de l’approche des institutions européennes vis-à-vis du Royaume-Uni : toutes les discussions sur l’accès au marché unique seront menées sous l’angle de stabilité financière et de l’exposition au risque britannique, impliquant parfois de fait l’application d’une réglementation et d’une supervision conduites par l’UE.
Parallèlement, alors que les institutions financières situées au Royaume-Uni réfléchissent à leur relocalisation, la Commission, tout comme la Banque Centrale Européenne (BCE), veut éviter un arbitrage réglementaire entre les Etats Membres et s’assurer que les mêmes standards de supervision s’appliquent uniformément au sein de l’UE. Or, aujourd’hui, la plupart des filiales européennes des institutions localisées dans des pays tiers ne sont pas supervisées au niveau européen mais national.
Les standards différant d’un Etat membre à l’autre, Commission et BCE redoutent que les banques exploitent les divergences de normes entre Etats membres et s’engagent dans une course au moins-disant réglementaire. La révision en cours de la directive sur les exigences en fonds propres (CRDIV) est ainsi vue par la BCE comme une opportunité de rattacher, via notamment la création d’entreprises mère intermédiaires, l’ensemble des filiales européennes d’institutions localisées dans des Etats tiers à un régime directement sous supervision européenne.
Une réglementation politisée ?
Le Brexit est ainsi un levier pour la Commission et la BCE pour reprendre la main sur certains pans de la supervision encore sous la responsabilité des autorités nationales. D’anciens éléments clés de l’agenda de la BCE visant à davantage harmoniser la supervision et la réglementation européennes ont avancé ces derniers mois, comme la réduction des marges de manœuvre des autorités nationale compétente relatives à leur exercice des options et des facultés nationales (options and national discretions – ONDs) pour les établissements de taille moins importante.
La proposition de la Commission publiée le 13 juin qui vise à harmoniser et à renforcer la surveillance des contreparties centrales (CCP) de l’UE et des Etats tiers est par ailleurs devenue l’un des sujets politiques les plus concrets dans le cadre du Brexit. Toutes les CCP qui compensent des contrats libellés en monnaie européenne et dont les activités représentent un risque systémique devront se soumettre à un régime prudentiel fixé par l’UE, sous le contrôle de l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA) et des banques centrales de l’UE, BCE ou autres.
Si l’ESMA estime que la supervision et les exigences réglementaires imposées ne sont pas suffisantes pour garantir la stabilité financière européenne, elle pourra conditionner l’agrément de la CCP et donc son accès au marché unique à la relocalisation de ses activités au sein de l’UE. De fait, en obligeant certaines CCP soit à se soumettre à la supervision européenne soit à se relocaliser dans l’Union, l’UE pourrait développer une extraterritorialité de ses règles pour les activités traitées dans sa monnaie. Et utiliser de fait l’Euro comme les Etats-Unis utilisent le dollar.
Les différents événements politiques qui se sont déroulés ces derniers mois auront pesé sur les projets de réglementation et sur l’utilisation qui en est faite. Après plusieurs années d’étroite coopération internationale en matière de réglementation financière, cette dernière est devenue un enjeu politique de plus en plus assumé par les différents acteurs. Une forme de realpolitik semble s’être invitée avec le Brexit et le nouveau Président américain, et les Européens ont montré qu’ils n’hésiteraient pas à eux-mêmes utiliser leur législation comme levier pour imposer leur(s) propre(s) agenda(s).
ARTICLE RÉDIGÉ POUR L’ASSOCIATION FRANCAISE DES SOCIÉTÉS FINANCIERES
LMD
L'Européen 