Brexit : l’UE entre jeu politique et enjeux réglementaires

Ces dernières années, l’Union européenne a dû faire face à une succession inédite de crises – financière, économique, sociale, migratoire, sécuritaire. L’impact du vote en faveur du Brexit est cependant d’une toute autre ampleur, que ce soit sur le plan institutionnel, politique et symbolique. Si aux précédentes crises les institutions ont répondu par des projets souvent techniques (Union bancaire, Union économique et monétaire, corps européen de garde-frontière et de garde-côtes, révision de la directive anti-blanchiment, etc.), les négociations avec les Britanniques ressemblent aujourd’hui à une partie de poker menteur où jeu politique et enjeux réglementaires sont étroitement liés.

Le Grand jeu entre les britanniques et les 27

« Le peuple britannique a voté pour quitter l’Union européenne et pour embrasser le monde » :  c’est avec des accents churchilliens que Theresa May a annoncé le 17 janvier dernier lors de son discours prononcé à Lancaster House qu’elle souhaitait un « clean Brexit », autrement dit une rupture nette des liens qui unissent aujourd’hui le Royaume-Uni et le continent européen, et le retour à une Grande-Bretagne « globale », tournée vers le monde et non plus seulement vers l’UE. Afin de pouvoir « reprendre le contrôle » de l’immigration intra-européenne et du droit britannique, l’ancienne Secrétaire d’Etat à l’Intérieur de David Cameron s’est prononcée en faveur d’une sortie du marché unique et de l’autorité de la Cour de justice de l’UE (CJUE).

Pour leur part, depuis le résultat du scrutin du 23 juin 2016, les institutions européennes ont eu pour premier objectif de maintenir l’unité entre les 27 autres Etats membres (UE 27) et comme ligne rouge la défense coûte que coûte des libertés fondamentales de l’UE, à savoir la libre circulation des biens, des capitaux, des services et des personnes pour tout membre du marché unique. De même elles ont souhaité maîtriser le calendrier et les étapes menant vers une sortie du Royaume-Uni, en posant en préalable à l’ouverture de toute négociation la notification au Conseil de l’article 50 du Traité sur l’UE, qui permet un Etat membre de quitter l’Union.

Elles ont également été claires sur l’interprétation de cet article. Dans un premier temps, un accord fixant les « modalités de retrait », autrement dit un bilan en matière d’engagements financiers réciproques, devra être trouvé. La Commission estimerait les engagements britanniques nets à hauteur de 60 milliards d’euros envers l’UE, entre participation au budget, promesses d’investissement et paiement des retraites des fonctionnaires européens, ce qui représente… l’équivalent de sept années de participation nette de la Grande-Bretagne au budget européen !

Dans un second temps, les négociations visant à définir les relations futures entre Londres et le Continent pourront débuter. Afin de s’assurer l’accès à un marché de 450 millions de consommateurs dont la Grande-Bretagne ne sera plus membre, Theresa May a appelé à la conclusion d’un accord de libre-échange le plus exhaustif possible, en insistant sur certains secteurs comme les services financiers ou l’automobile. De leur côté, les institutions souhaitent aboutir à un accord global et surtout éviter des tractations secteurs par secteurs, potentiels facteurs de division entre les Etats membres. Les montants en jeu sont considérables : le Royaume-Uni importe de l’UE 27 pour 380 milliards d’euros de biens et de services et en exporte pour 280 milliards d’euros (180 milliards de biens et 100 milliards de service, dont plus d’un quart sont des services financiers).

Un accord réglementaire pour les services financiers est-il possible?

Sur le plan réglementaire, Theresa May a expliqué que pour éviter une rupture trop brusque, l’ensemble des directives, règlements, normes, standards, etc. européens seraient, au lendemain de la sortie effective de l’UE, immédiatement transposés en droit britannique via une « great repeal bill ». De même, elle a appelé à une période de transition avant que ne soit pleinement effective la sortie du marché unique. Les institutions européennes, conscientes de l’impact potentiel d’un retrait brutal de la première place financière européenne y seraient sensibles, bien que la supervision européenne des acteurs britannique, l’autorité de la CJUE en Grande Bretagne et la participation au budget européen devraient constituer certaines des préconditions pour un régime transitoire.

Une sortie du marché unique entrainera mécaniquement l’abandon du passeport financier européen pour les acteurs localisés au Royaume-Uni. Les opérations de financement, les opérations de dépôts, les services aux investissements, les services de paiement sont au premier chef concernés. Un cinquième du chiffre d’affaires du secteur bancaire britannique (30 milliards d’euros) dépendrait ainsi du droit au passeport européen. Les institutions financières situées dans des pays tiers peuvent également accéder au marché unique lorsque leur réglementation locale est considérée comme « équivalente » à la législation européenne.

Dans le cas britannique, la Commission estime inadaptée l’utilisation de l’équivalence à des fin de passeport tout d’abord sur la raison d’être de l’équivalence, « qui n’est pas un outil pour libéraliser le commerce internationale dans le secteur des services financiers mais un instrument pour gérer les activités transfrontières des acteurs de marché dans un cadre prudentiel sain et sûr ». Par ailleurs, le champ d’application des systèmes d’équivalence existants est circonscrit à des domaines limités et nombreux sont les textes qui ne bénéficient pas de telles dispositions, en particulier pour les activités de finance de détail. Ainsi, le règlement et la directive portant sur les exigences en capitaux propres CRR/CRDIV ne prévoient pas de système de passeport équivalent pour les pays tiers.

Enfin, le système d’équivalence n’apporte aucune certitude en termes de pérennité: les équivalences sont en effet accordées – et retirées – à la discrétion de la Commission européenne. Si l’ensemble de l’acquis communautaire devrait être intégré dans le corpus national britannique au lendemain de la sortie effective du Royaume-Uni, les évolutions réglementaires potentielles de part et d’autre de la Manche mettent en péril la stabilité d’un tel système – alors que l’un des axes fort des Brexiters a justement été la volonté de reprendre le contrôle de l’élaboration de la loi britannique. Par conséquent, un régime had hoc adapté aux spécificités britanniques et européennes devra être trouvé pour permettre un accès au marché unique. Sans accord, les firmes financières localisées en Grande Bretagne devront créer dans un pays de l’UE-27 une filiale agréée par le régulateur local pour y poursuivre leurs activités. A noter que le passeport de la filiale permettra à cette dernière de proposer sur le Continent ses services mais pas ceux de la maison-mère britannique.

Des négociations au résultat incertain

Theresa May l’a déjà affirmé : « aucun accord est préférable à un mauvais accord », tout en menaçant ses partenaires européens d’engager une forme de dumping réglementaire et fiscal en cas d’impasse dans les négociations. De Bruxelles, trois options sont sur la table : un accord à la fois sur la séparation et sur les relations futures, incluant un accord de libre-échange qui devra être ratifié par chacun des 27 Etats membres ; un accord sur le montant du divorce mais pas sur les liens futurs, ce qui impliquerait des relations UK-UE27 régies par l’organisation mondiale du Commerce (OMC) ; aucun accord, ni sur les montants de la séparation ni sur les relations futures, ce qui provoquerait d’une part un « chaos » juridique généralisé et des relations UK-UE27 sous l’égide de l’OMC.

Au-delà des enjeux économiques et financiers, de nombreuses questions restent en suspens, alors que la procédure de séparation devrait être engagée le 29 mars prochain pour durer, sauf accord unanime pour le prolonger, deux ans maximum: quelle forme prendra le contrôle de l’immigration européenne ? Quel sera le statut des 1,2 millions de britanniques qui vivent sur le continent et des 3 millions d’européens présents en Grande Bretagne ? Quelle future coopération en termes de défense et de sécurité internationale peut être envisagée ?…

Aujourd’hui, tout laisse à penser que nous nous dirigeons vers un Brexit « dur », parce qu’une forme de surenchère sur la scène politique britannique pousse Theresa May à tenir un discours de fermeté et de confiance affichée. Parce qu’un accord trop favorable pour le Royaume-Uni serait immédiatement mis à profit des partis eurosceptiques dans l’UE-27. Parce qu’enfin, la Grande Bretagne et l’UE-27 ont jusqu’ici placé les principes politiques au-dessus des enjeux économiques.

Ces derniers mois l’ont toutefois montré: les vérités d’un jour peuvent être battues en brèche sans préavis. Les difficultés économiques qui pourraient toucher le Royaume-Uni une fois le processus de séparation engagé, les différents scrutins dans les pays européens et l’instabilité internationale sont susceptibles de rabattre les cartes. S’il y avait certainement une façon plus agréable pour les Européens de fêter les 60 ans du Traité de Rome, avec l’ouverture des négociations avec les britanniques, ce n’est rien de moins qu’une partie de l’avenir de l’UE qui se jouera dans les mois à venir. Pour un nouveau départ.

LMD