Vers l’institutionnalisation d’une Europe à plusieurs vitesses ?

Les différentes crises (économiques, financières, migratoires et sécuritaires) qui ont touchées l’Europe ces dernières années auront été le catalyseur de dynamiques politiques antagonistes. Deux grands projets se font dès lors face : d’une part, la volonté d’aller vers une union « sans cesse plus étroite », avec pour dernière initiative la mise en place d’une véritable Union économique et monétaire (UEM) impliquant un nouveau saut fédéral ; d’autre part, le souhait de replacer l’Etat nation au cœur du projet politique, porté par un euroscepticisme dorénavant enraciné qui fragilise l’Union européenne telle qu’elle existe aujourd’hui.

La mise en œuvre concrète d’une « Europe à plusieurs vitesses », théorisée par une certaine élite politique, pourrait-elle faire la synthèse de ces mouvements à priori contradictoires, et éviter la remise en cause frontale de 60 ans de construction européenne ?

 Un processus d’intégration porté par les institutions européennes

Le rapport des « cinq présidents », publié le 22 juin 2015 et intitulé « Compléter l’Union économique et monétaire européenne », appelle explicitement à « un partage accru de souveraineté au sein d’institutions communes». Corédigé par Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, Donald Tusk, président du Conseil européen, Mario Draghi, président de la Banque centrale européenne (BCE), Jeroen Dijsselbloem, président de l’Eurogroupe, et Martin Schulz, président du Parlement européen, ce texte semble vouloir clôturer le  « cycle de Maastricht », ouvert le 7 février 1992 lors de la signature par les Etats membres du « Traité sur l’Union européenne » et symbolisé par l’adoption de la monnaie unique en 2002.

La crise grecque du premier semestre de l’année 2015 a amené les institutions à poursuivre leur réflexion sur le caractère inachevé de l’UEM. La disposition la plus symbolique est la proposition, présentée le 24 novembre dernier par la Commission, de mettre progressivement en place un mécanisme commun de garantie des dépôts bancaires européens. Ce dispositif, qui ne constituait initialement pas une priorité de l’exécutif européen, doit permettre la mise en œuvre du troisième et dernier volet de l’Union bancaire, aux côtés des chapitres « supervision » et « résolution ». D’autres mesures de moyen terme, comme le renforcement du cadre de gouvernance économique et budgétaire, et à plus long terme, comme la création d’un Trésor de la zone euro, sont également évoquées dans le rapport.

Les institutions sont politiquement soutenues par le couple franco-allemand, avec des objectifs sensiblement différents : alors que l’Allemagne appuie le renforcement des mécanismes favorisant la coordination économique et la discipline budgétaire, la France appelle depuis plusieurs années à une mutualisation des capacités financières européennes, dont l’utilisation finale pourrait être contrôlée par le Parlement européen. Les partisans d’une plus grande intégration, économique et/ou politique, se heurtent néanmoins à une opposition idéologique que les crises traversées par le vieux continent ont renforcée.

L’Union en question

Le 10 novembre dernier, le premier ministre britannique David Cameron a ainsi officialisé ses exigences en vue du référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union européenne. Au-delà des demandes britanniques en faveur du renforcement des parlements nationaux, d’une évolution de la politique migratoire de l’EU et d’une Europe plus « flexible », c’est l’issue très incertaine du scrutin qui fait trembler les institutions bruxelloises. En effet, alors que les partisans du Brexit (« British Exit ») semblent avoir le vent en poupe, une victoire du non entrainerait une période d’instabilité et d’incertitude profonde quant à la pérennité de l’Union européenne en tant qu’ensemble.

La remise en cause de l’architecture européenne et de la dynamique d’intégration n’est pas du seul fait britannique. Plusieurs pays, non membres de la zone euro, sont désormais gouvernés par des dirigeants ouvertement eurosceptiques. Viktor Orban, au pouvoir depuis 2010 en Hongrie, a plusieurs fois éprouvé le socle commun des valeurs humanistes européennes ainsi que certains éléments clés du marché unique des biens et des services. La victoire en octobre dernier en Pologne du parti Droit et Justice (PiS) de Jaroslaw Kaczynski et la crise migratoire ont par ailleurs sorti la Hongrie de son relatif isolement.

Tandis que le PiS pourrait reprendre certains éléments de la politique économique nationaliste de Viktor Orban, la Slovaquie, la République tchèque et la Roumanie se sont opposées de concert avec Budapest à la mise en œuvre d’une politique migratoire européenne, portée par la Commission et soutenue par les « grands » Etats membres. Face à cette situation a émergé l’idée controversée de la création d’une « mini-zone Schengen », regroupant uniquement les pays du Benelux ainsi que l’Allemagne, l’Autriche et la Suède.

 Vers l’institutionnalisation d’une « intégration différenciée » ?

Un nouveau redécoupage de l’espace Schengen semble improbable. En revanche, le principe d’une Europe des « cercles concentriques », avec un espace très intégré au sein d’un ensemble essentiellement fondé sur le marché unique, est une idée ancienne et pourrait être envisageable. Cette option permettrait, outre le Royaume-Uni, de rassurer les pays sensibles aux questions relatives à la souveraineté nationale – notamment dans l’ancien bloc soviétique, tout en permettant aux Etats qui le souhaitent de poursuivre leur intégration économique et politique.

Il s’agirait en outre d’institutionnaliser une situation qui prévaut déjà en réalité : en effet, seuls 19 des 28 Etats membres partagent aujourd’hui la monnaie unique^(*). De même, l’Union bancaire ne s’applique automatiquement que pour les membres de l’Eurozone, les autres pays étant libres d’y participer ou non. Enfin, la crise de l’euro a conduit l’Eurogroupe à déterminer des solutions dédiées au sauvetage de la monnaie unique comme le Mécanisme européen de stabilité (MES), renforçant l’idée d’une Europe à plusieurs vitesses. Les fameuses clauses d’exemption (opting out) dont la Grande Bretagne bénéficiait de façon exceptionnelle sont ainsi devenues de fait plus fréquentes.

Si le principe « d’intégration différenciée », défendue également par le Président français François Hollande, est séduisante, la réalité pourrait être dans les faits plus délicate pour les partisans d’une intégration renforcée. De nombreux partis eurosceptiques ont en effet le vent en poupe dans des pays traditionnellement au « cœur » de la construction européenne. Il semble ainsi difficile d’évoquer tout nouveau transfert de souveraineté en France, alors que le Front national est crédité de près de 30% pour les élections régionales de décembre et qu’en 2005, déjà, le « non » au traité constitutionnel européen réunissait plus de 54% des voix.

Quels que soient les mécanismes institutionnels finalement adoptés, les discussions sur l’architecture européenne et les relations entre Etats membres et institutions européennes devraient toutefois perdurer : plus de deux siècles après l’élaboration de la Constitution des Etats-Unis d’Amérique, de vifs débats persistent encore aujourd’hui sur l’équilibre des pouvoirs entre les Etats et le gouvernement fédéral américain. Un motif d’espoir pour les supporters des Etats-Unis d’Europe ?

^(*) A noter que tous les Etats membres, à l’exception du Royaume-Uni et du Danemark qui bénéficient de clauses d’exception, ont vocation à adopter l’Euro.

ARTICLE RÉDIGÉ POUR L’ASSOCIATION FRANCAISE DES SOCIÉTÉS FINANCIERES

LMD